Les origines

Doit-on exiger des pauvres qu’ils travaillent ou, à tout le moins, s’engagent dans une démarche d’intégration professionnelle, en échange de l’aide qu’ils reçoivent ? N’est-ce pas équitable que d’appliquer à l’assistance le même principe de réciprocité que celui qui configure la relation salariale, basée sur l’échange salaire/prestation de travail ? Et si de telles exigences sont légitimes, quelles sanctions prendre en cas de non conformité ? Ces questions sont vivement débattues aux États-Unis quand émerge, au tournant des années soixante-dix, dans le domaine de l’assistance sociale, ce que l’on appelle le workfare.

 

Néologisme issu de la concaténation des termes work et welfare, le mot workfare attire l’attention quand Richard Nixon l’emploie, en août 1969, dans son discours à la nation. Ainsi, déclare ce dernier, ce n’est ni en parlant, ni en légiférant que nous sortirons de la pauvreté, mais « cette Nation peut sortir de la pauvreté par le travail. Ce dont l’Amérique a besoin maintenant, ce n’est pas de plus de welfare, mais de plus de « workfare » ». A cette période, le workfare obéit à une conception très punitive de l’intégration en emploi, selon laquelle l’aide sociale doit être compensée par le travail. La réforme engagée en Californie par le gouverneur de l’époque, Ronald Reagan, afin d’« (a)ider les nécessiteux (needy) et non les cupides (the greedy) », incarne cette approche ; elle vise aussi à diminuer le nombre d’allocataires de l’aide sociale, à y contrer la fraude et à accroître les responsabilités familiales. Dans le cadre du programme CWEP, pour California Work Experience Program, les pauvres doivent, en contrepartie de leur allocation, travailler le même nombre d’heures que s’ils étaient rémunérés au salaire minimum. Pour Reagan, l’obligation de travail du workfare s’impose comme un « remboursement » (aux contribuables) de l’aide reçue. C’est ce que nous avons appelé la « définition étroite » du workfare, qui se transforme avec l’usage croissant du terme dans les années quatre-vingt. Ce dernier acquiert alors un sens plus extensif (la « définition large »), reflétant la diversification des activités obligatoires (aide à la recherche d’emploi, éducation, formation, etc.) qu’imposent les États. Malgré l’ambiguïté du terme Judith M. Gueron parle du « caractère caméléon du workfare » qui « est vu tant comme un moyen de fournir du travail et d’accroître l’équité que comme son contraire » un point fait consensus : le workfare correspond, pour les allocataires de l’assistance jugés « employables », à l’introduction de nouvelles obligations en matière d’intégration à l’emploi, sous la menace de sanctions financières. Il s’agit là d’une transformation fondamentale de l’assistance sociale – marquée, notamment, par l’adoption, en 1988, du Family Support Act (FSA) – qui, au lieu de s’articuler comme auparavant autour du seul critère de l’insuffisance des revenus (et des actifs), change de nature en devenant une « aide liée ». Cela est conforme à l’idée-force dominant alors l’orientation des politiques publiques, celle de « mesures actives », dénommées ensuite politiques d’activation.

 

La dimension de genre

Les mères seules chargées de famille doivent-elles, comme les autres mères états-uniennes, gagner leur vie par l’emploi au lieu de rester à la maison « sans travailler » ? Comment secourir les enfants pauvres, qui sont « méritants » puisque non responsables de leur situation, sans favoriser la « dépendance à l’aide sociale » des mères ? Et ce type d’aide ne favorise-t-il pas l’irresponsabilité en provoquant la dissolution des familles ?

 

Le workfare est fortement empreint d’une dimension de genre. C’est un visage de femme – qui plus est, souvent noire – qui se profile derrière l’appellation apparemment neutre d’allocataire ciblé par le workfare. En effet, ce dernier s’est appliqué surtout à l’Aid to Families with Dependent Children (AFDC) (remplacé, en 1996, par le Temporary Assistance for Needy Families (TANF)), alors le principal programme de transferts pour les pauvres, destiné aux mères seules avec enfant(s). Avec le workfare, il s’agit de supprimer le soi-disant désavantage de l’occupation d’un emploi par rapport à l’assistance : les mères salariées travaillent en échange de leur revenu, non les allocataires de l’AFDC-TANF. Si, historiquement, on a régulé le comportement des femmes dans la famille (leur « maternabilité »), en imposant à celles qui recevaient les « pensions aux mères seules » d’être de « bonnes mœurs » pour pouvoir s’acquitter convenablement de leur devoir de citoyenneté consistant à s’occuper des enfants, le workfare régule, quant à lui, le comportement des mères face à l’emploi (leur employabilité), invisibilisant paradoxalement leur contribution de travail dans l’espace domestique.

 

La diffusion de la norme de la contrepartie

Peut-on, au-delà de l’assistance sociale, associer le workfare à tous les domaines de la sécurité sociale où les transferts de l’État sont liés à de nouvelles obligations de comportement ? Le workfare traduit-il une orientation typiquement états-unienne ou l’évolution imprimée aux politiques publiques par les politiques d’activation ?

 

Par effet de contamination, la norme de la contrepartie inhérente au workfare s’est transversalisée dans le vécu des pauvres touchant l’AFDC-TANF. On l’a vu avec : le learnfare (l’exigence pour les jeunes allocataires sans diplôme d’études secondaires de fréquenter un établissement scolaire ou d’acquérir une formation) ; le healthfare (l’obligation de faire vacciner les enfants (on est allé jusqu’à forcer les allocataires à se soumettre à un test de dépistage de drogue pour maintenir leur droit à l’assistance)) ; le wedfare ou le bridefare (encourager les femmes, par des incitatifs financiers, à se marier ou à cohabiter avec le père de leur enfant) ; enfin, on a voulu contrôler la fécondité des mères touchant l’assistance avec la règle du « plafonnement familial », suivant laquelle l’aide n’était pas augmentée, voire même pouvait être réduite, en cas de nouvelles naissances. Ces actions se sont inscrites dans un contexte de dénonciation des naissances hors mariage, en particulier chez les adolescentes.

L’exemple états-unien a été suivi dans différents pays, initialement la Grande-Bretagne, le Canada et l’Australie. Le terme de workfare a été repris dans les analyses des minima sociaux dans certains pays européens, dont la France, ainsi que des assurances sociales, générant ainsi la controverse quant à la pertinence d’un usage aussi indifférencié (Jean-Claude Barbier préconise plutôt de parler d’« activation de la protection sociale »). Selon nous, l’approche du workfare correspond à un modèle spécifique de « réciprocité assistancielle » (que nous avons opposé à celui de l’insertion en France)[i]. Maintenant que le principe de la conditionnalité traverse de nombreuses politiques de l’emploi et de la sécurité sociale, touche différents publics (chômeurs, jeunes, personnes en situation d’invalidité, etc.) et ce, dans plusieurs pays, le débat reste ouvert.

 

Sylvie Morel, économiste et professeure titulaire au Département des relations industrielles de l’Université Laval (Québec)



[i] S. Morel. 2000. Les logiques de la réciprocité : les transformations de la relation d'assistance aux États-Unis et en France, Paris, Presses universitaires de France.